اولين و مهم‌ترين پيش‌نياز انجام وظايف سنگيني که قانون بر عهده سازمان تنظيم مقررات قرار داده است، وجود ساختار تشکيلاتي است که بتواند اين وظايف را به انجام برساند.
*با تشکر از جنابعالي، در ابتدا درباره سازمان تنظيم مقررات و روند شروع فعاليت‌هاي آن توضيح بفرماييد.
پس از آغاز فعاليت‌ها در مسير برنامه پنج ساله سوم و به خصوص برنامه پنچ‌ساله چهارم، حرکت دولت از تصدي‌گري به سمت حاکميت و همچنين، ساماندهي فعاليت‌هاي بخش‌هاي خصوصي از جمله در مخابرات آغاز شد؛ اما تبديل بازار انحصاري به رقابتي در مخابرات، مستلزم حرکت قانونمند و تنظيم روابط بين اپراتورها است. در تمامي کشورهايي که به اين سمت حرکت کرده‌اند، نهادهاي تنظيم مقررات شکل گرفته است. همانگونه که يکي از توصيه‌هاي اساسي ITU نيز ايجاد نهادهاي تنظيم مقررات در کشورهاي عضو است.
بر همين اساس، همزمان با اجراي اصل 124 قانون برنامه سوم، کميسيوني به نام کميسيون ماده 2 ايجاد شد تا شرايط مناسب را براي رقابت بازيگران جديد در بخش مخابرات فراهم کند. متعاقب آن، در قانون تغيير نام وزارتخانه، کميسيوني به نام کميسيون تنظيم مقررات پيش‌بيني شد که اموري مانند تغيير ساختار بخش و همچنين حرکت به سمت ايجاد يک بازار رقابتي و مسائل ديگري از جمله تدوين تعرفه‌ها،Interconnection ، Numbering، قرارداد سطح خدمات (SLA) و... را برعهده داشته باشد.
*وضعيت فعلي سازمان تنظيم مقررات را چگونه ارزيابي مي‌کنيد؟
اولين و مهم‌ترين پيش‌نياز انجام وظايف سنگيني که قانون بر عهده سازمان تنظيم مقررات قرار داده است، وجود ساختار تشکيلاتي است که بتواند اين وظايف را به انجام برساند. بر اين اساس، حدود 8-7 ماه قبل، بخش مخابرات سازمان مديريت و برنامه‌ريزي با ساختار جديد رگولاتوري موافقت کرد و اين ساختار به بخش تشکيلات سازمان مديريت ارجاع داده شد؛ ولي متأسفانه هنوز ساختار جديد به سازمان تنظيم مقررات ابلاغ نشده است.
اما با وجود اين، فعاليت سازمان رگولاتوري را متوقف نکرده‌ايم؛ به عنوان مثال، با هماهنگي که با وزارت ICT انجام گرفت، از امکانات بخش استفاده شد و نيروهاي انساني مورد نياز، در قالب مأمور به خدمت، از ميان کارشناسان و مديران مخابرات جذب شدند. البته در صورتي که ساختار تشکيلاتي ابلاغ شود، جذب نيرو با قدرت و سرعت بيشتري صورت خواهد گرفت. همچنين، در مدت زمان کوتاهي که از عمر رگولاتوري مي‌گذرد، فعاليت‌هايي از قبيل تدوين پروانه ISPها، PAPها، آئين‌نامه دفاتر خدمات و ضمائم اين آئين‌نامه‌ها و نيز هماهنگي براي راه‌اندازي اپراتور دوم، خالي کردن طيف فرکانس و... انجام گرفته که اثرات آن در بخش مخابرات مشهود است.
* با توجه به اينکه تخصص اصلي نيروهاي قديمي سازمان به موضوع ارتباطات راديويي مربوط است، يکي از نگراني‌هايي که حتي از سوي برخي کارشناسان و مديران سازمان مطرح مي‌شود، نبود تخصص کافي در نيروي انساني فعلي سازمان براي انجام وظايف جديد و برخورد با موضوعات مرتبط با تکنولوژي‌هاي جديد است؛ آيا نيروهاي موجود، توانمندي، تجربه و دانش لازم را در اين زمينه دارند؟
بايد توجه کرد که جذب نيروهاي متخصص در همه زمينه‌ها به اين دليل که ممکن است در موردي خاص به آنها نياز باشد، منطقي نيست؛ در اين صورت، سازمان رگولاتوري حتي از شرکت مخابرات فعلي هم بزرگ‌تر خواهد شد. راه درست آن است که سازمان، کنترل و هدايت امور را در دست داشته باشد و بسياري از کارها را برون‌سپاري کند.
به عنوان مثال، پروژه اپراتور سوم داراي جنبه‌هاي مختلف فني، حقوقي، اجتماعي، اقتصادي و... است که جذب نيروهاي متخصص در تمامي اين زمينه‌ها امکان‌پذير نيست؛ بايد از نيروهاي خارج از مجموعه که دانش و تجربه لازم را دارند، استفاده کرد. بر همين اساس، در بخش‌هاي مختلف، پروژه‌هاي زيادي تعريف و برون‌سپاري شده است. البته نکته مهم اين است که سازمان از تجارب نيروها و مراکزي استفاده کند که کاملاً مستقل هستند؛ مانند نيروهاي دانشگاهي. به عنوان مثال در مورد اپراتور سوم، قسمتي از پروژه در مرکز تحقيقات به عنوان مشاور مادر انجام مي‌گيرد و ساير بخش‌ها نيز از طريق دانشگاه‌ها و مراکز مطالعاتي ديگر انجام خواهد شد.
در همين راستا، پروژه‌هايي از قبيل تأييد نمونه، استانداردسازي‌ها، SLA، مديريت طيف فرکانسي، مديريت منابع کمياب و... برون‌سپاري شده است که خروجي آنها به مجموعه باز مي‌گردد و سازمان بر اساس نتايج اين پروژه‌ها و بر اساس توصيه‌هاي ITU و نيز با توجه به تجارب کشورهاي صاحب فناوري که اين مراحل را پشت سر گذاشته‌اند، فعاليت‌هاي خود را دنبال خواهد کرد.
*آيا حضور نيروهاي مأمور به خدمت، استقلال رگولاتوري را خدشه‌دار نمي‌کند؟
با توجه به وظايف سنگيني که برعهده سازمان است، بايد حتي‌المقدور نيروي انساني کارآمد جذب شود. از سوي ديگر، استفاده از نيروهاي مأمور به خدمت، استقلال سازمان را زير سئوال نمي‌برد؛ زيرا اين نيروها نيروهاي ستادي هستند و در کنار ساير نيروهاي سازمان که در ساختار سابق هم حضور داشته‌اند، قرار مي‌گيرند.
*چالش‌هاي پيش روي استقلال سازمان تنظيم مقررات را چگونه ارزيابي مي‌کنيد؟ اصولاً استقلال سازمان را به چه معني مي‌دانيد؟
با وجود تکاليف مشخص‌شده در برنامه پنج ساله چهارم و واگذاري تمامي فعاليت‌هاي تصدي‌گري مخابرات به بخش خصوصي و اينکه به جز شرکت زيرساخت که دولتي خواهد ماند، ساير فعاليت‌ها به بخش خصوصي واگذار خواهد شد، استقلال رگولاتوري در صورتي تحقق پيدا مي‌کند که رگولاتور از نظر منابع و بودجه‌هايي که به آن اختصاص داده مي‌شود، مستقل باشد. منابع و هزينه‌هاي رگولاتوري است که رگولاتور را وابسته يا مستقل خواهد کرد.
*در واقع شما استقلال رگولاتوري را به معني استقلال ساختار اداري آن تعبير نمي‌کنيد؟
براي تحقق استقلال رگولاتوري، اين سازمان بايد از نظر منابع و بودجه خودگردان داشته باشد؛ اهميت اين موضوع بيشتر است از اينکه مثلاً رگولاتوري زير نظر وزارتخانه اداره شود و يا به صورت مستقل. در صورتي که رگولاتوري از نظر بودجه وابسته باشد، در هيچ صورتي نمي‌تواند ادعا کند که از استقلال لازم برخوردار است.
* با اين تعبيري که از استقلال سازمان داريد، آيا سازمان را در حالت فعلي مستقل مي دانيد؟
روند اين امر آغاز شده است؛ بر اساس حرکتي از سال گذشته شروع شده و در سال 86 به اوج خود خواهد رسيد، به غير از سازمان‌ها، هيچ شرکتي زيرمجموعه وزارت ICT نخواهد ماند؛ در اين صورت، وقتي شرکت مخابرات ايران از زير نظر وزارتخانه خارج شود، سازمان‌هاي زيرمجموعه وزارت به رگولاتوري وابسته خواهند شد و رگولاتور نه تنها به لحاظ مالي، مستقل خواهد شد، بلکه مي‌تواند از محل درآمدهاي خود به وزارتخانه هم کمک کند. قسمتي از اين درآمدها از محل صدور پروانه و منابع کمياب از جمله تخصيص فرکانس تأمين خواهد شد که بخشي از آن، در تشکيلات رگولاتوري هزينه مي‌گردد.
همانگونه که در بودجه سال 85 پيش‌بيني شده بود که اگر سازمان بتواند از محل صدور پروانه و واگذاري حق فرکانس، 20ميليارد تومان به خزانه واريز کند، مازاد اين مبلغ تا سقف 8 ميليارد تومان مي‌تواند صرف هزينه‌هاي سازمان شود. در اين مدت با مديريت انجام‌گرفته روي اين منابع و به خصوص دريافت معوقه اپراتورها مثل اپراتور دوم تلفن همراه و حق فرکانس استان‌ها، در حال حاضر اين ارقام محقق شده و پس از گذشت 9 ماه از آغاز سال، 28ميليارد درآمد به خزانه واريز شده که بايد 8ميليارد آن به سازمان بازگردد تا براي سرمايه‌گذاري روي مراکز کنترل، پايش و ساير هزينه‌هاي رگولاتوري مصرف شود؛ در حقيقت از سال جاري روند ايجاد خودگرداني آغاز شده است.
همچنين، تا پيش از اين، شرکت‌هاي استاني براي شبکه‌هاي راديويي پروانه دريافت نمي‌کردند؛ اما اخيراً به همه استان‌ها ابلاغ شده تا اين پروانه را اخذ کنند و مانند اپراتورهاي بخش خصوصي و بر اساس قوانين صدور پروانه فعاليت کنند. با اين شرايط، در سال جاري، سازمان رگولاتوري از نظر مالي خودگردان بوده است و هيچ بودجه و اعتباري دريافت نکرده است. در سال‌هاي گذشته معمول بود که شرکت مخابرات بودجه يک‌درصدي از محل بودجه‌هاي وزارتخانه به سازمان رگولاتوري يا ادارة ارتباطات راديويي سابق تزريق مي‌کرد؛ ولي در سال جاري از اين نظر، بودجه سازمان به استقلال رسيده است.
*در زمينه صدور پروانه براي فعاليت اپراتور اول چه اقدامي از سوي سازمان صورت گرفته است؟
اين بحث در سازمان و با کمک اپراتور اول آغاز شده و تلاش مي‌کنيم تا از نظر صاحب‌نظران استفاده شود. البته از آنجا که در آينده بايد بازار موبايل به يک بازار رقابتي تبديل شود، نمي‌توان پروانه‌اي براي اپراتور اول صادر کرد که با پروانه اپراتور دوم تفاوت زيادي داشته باشد؛ بايد پروانه‌اي از سوي سازمان رگولاتوري صادر شود که بازار رقابتي به بازار ضدرقابتي و چالشي تبديل نشود. بر همين اساس بايد در تدوين پروانه اپراتور اول به مجوز اپراتور دوم که قبلاً تدوين شده است توجه کرد. از سوي ديگر، تجربه اپراتور دوم و نتايج فعاليت مشاوراني مانند T-system و BMP نيز وجود دارد که از آنها استفاده خواهيم کرد.
* آيا در حال حاضر، فعاليت اپراتور اول بدون پروانه، رقابت سالم را دچار چالش نمي‌کند؟
اگرچه در حال حاضر پروانه‌اي براي اپراتور دولتي صادر نشده است، ولي سازمان تنظيم مقررات شرايط رقابتي را کاملاً اعمال مي‌کند. به عنوان مثال، اگر اپراتور دولتي در بعضي موارد، فرکانسي را به صورت غيرمجاز اشغال کرده باشد، با اعمال تکليف از سوي وزارتخانه و با حاکميت رگولاتوري، باند فرکانسي آزاد مي‌شود. اگرچه اپراتور اول پروانه ندارد، ولي مقررات و قوانين در بخش‌هاي راديويي از قبل وجود داشته است.
اگر اين فعاليت‌ها انجام نگرفته بود، شايد در زمان مقرر اپراتور دوم نمي‌توانست راه‌اندازي شود. فعاليت امروز اپراتور دوم نشان مي‌دهد رگولاتوري اگرچه نه به‌طور کامل، ولي به قسمتي از وظايف خود عمل کرده است. البته بايد از فعاليت‌هاي مديران و کارشناسان قبلي سپاسگذاري کرد که تدابير لازم را در اين زمينه انديشيده‌اند و اساسنامه لازم را تدوين کرده‌اند.
* در زمينه استقلال و بي‌طرفي سازمان رگولاتوري، ابهام ديگري نيز وجود دارد: در سال‌هاي اخير همواره وزارت دغدغه اصلي خود را خدمت‌رساني به مردم عنوان کرده است؛ از سوي ديگر، بازوي اصلي اين امر اپراتور اول است، به نظر مي‌رسد به همين دليل ميدان بيشتري براي فعاليت به اپراتور اول داده شده است و گاهي که منافع اپراتورها با هم تداخل داشته است، مجموعه وزارت از اپراتور دولتي جانبداري کرده است.
اين موضوع از دو جنبه قابل بررسي است: يکي اينکه وزارت در رابطه با خدمت به مردم مسؤوليت دارد که يک وظيفه عمومي است. ديگر اينکه در بازار رقابتي خدمت‌رساني نيز مطلوب‌تر از شرايط فعلي خواهد بود. وقتي بازار انحصاري است، مشتري‌مداري جايگاهي ندارد و کيفيت سرويس ارائه‌شده به مشتري مطلوب نخواهد بود. اما در بازار رقابتي، خدمات‌رساني با کيفيت بهتري انجام مي‌گيرد؛ سرويس‌هاي جديدتري عرضه خواهد شد و هزينه‌ها نيز کاهش خواهد يافت. به عنوان مثال، امروز که مدت زمان کوتاهي از فعاليت اپراتور دوم گذشته است، اپراتور اول تصميم گرفته در تعرفه‌هايش تجديدنظر کند. تصوري که اپراتور اول دارد اين است که قدرت مانور اپراتور دوم بالاتر است؛ زيرا قانون بيشتر به اپراتور دوم کمک مي‌کند؛ مي‌توان گفت که تلاش اپراتور اول براي مستقل‌شدن بيش از رگولاتوري است.
* آيا در شرايط فعلي، سازمان رگولاتوري مي‌تواند برخلاف منافع شرکت مخابرات (که بازوي اجرايي وزارت است) رأي دهد؟
چارچوب حرکت اپراتور اول، قانون‌هايي است که دولت تصويب کرده و به عنوان اهداف برنامه توسعه تبيين شده است و فراتر از سازمان رگولاتوري است. از سوي ديگر، در مواردي که رگولاتوري قصد مداخله دارد، بايد منابع قانوني براي اين کار وجود داشته باشد. دو ديدگاه در زمينه فعاليت و رقابت اپراتورها وجود دارد: يکي اينکه فعاليت اپراتور اول را محدود کنيم تا اپراتور دوم فعاليت کند؛ ديدگاه ديگر اين است که فعاليت اپراتور اول به اپراتور دوم کمک خواهد کرد و اصولاً محدود کردن فعاليت اپراتور اول با ايجاد فضاي رقابتي تناقض دارد.
اگر بخواهيم صرفاً بر اساس ديدگاه اول جلو برويم، ممکن است اپراتور خصوصي، بنا به هر دليلي نتواند فعاليت مناسبي انجام دهد؛ به عنوان مثال، عملکرد تاليا مي‌توانست به نحوي باشد که امروز، اپراتور اول به صرافت ارائه سيم‌کارت اعتباري نيفتد. يا به عنوان مثالي ديگر، در حال حاضر به شرکت‌هاي PAP امکان ارائه خدمات Wireless داده شده است؛ براي استفاده از پهناي باند هم موافقت اصولي صادر شده است؛ اما تاکنون اين شرکت‌ها، به جز تعداد بسيار معدودي، اقدامي نکرده‌اند. در حاليکه پهناي باند جزو منابع بسيار کمياب است. بخش خصوصي بايد بداند که حضور در بازار رقابتي، ريسک بالايي دارد و در صورتي که در زمان معين نتواند سرويس مطلوب را ارائه کند، رقباي جديد وارد عرصه رقابت خواهند شد.
البته بايد اين نکته را در نظر گرفت که در هر صورت، اپراتور اول ساليان طولاني فعاليت کرده و شبکه عظيمي را در سراسر کشور ايجاد کرده است و اپراتور ديگري که امروز فعاليت خود را آغاز کرده، نمي‌تواند در همه زمينه‌ها با اپراتور اول رقابت کند.اگرچه رگولاتوري با شفاف‌سازي فضاي رقابت، تلاش مي‌کند که اعتماد بخش خصوصي را جلب کند.
*علاوه بر موضوع خودگرداني مالي آيا ساختار جديد و برنامه‌اي براي رسيدن به چنين ساختاري مدنظر داريد؟
اگر خصوصي‌سازي و انتقال اپراتورهاي سيار و ديتا به بخش خصوصي محقق شود، عملاً استقلال رگولاتوري به لحاظ ساختاري نيز تأمين خواهد شد.
*به بحث نيروي انساني بازگرديم؛ چالش‌هاي سازمان را از اين نظر چگونه ارزيابي مي‌کنيد؟
عليرغم محدوديتي که براي جذب نيرو براي سازمان‌هاي دولتي وجود دارد، ما در اين زمينه مشکلي نداريم؛ با توجه به ساختار جديدي که شکل خواهد گرفت و وجود نيروهاي سازمان ارتباطات راديويي که سابقاً در بخش‌هاي راديويي و مجوز فرکانس فعاليت مي‌کردند و همچنين، استخدام تعدادي از صاحب‌نظران جديد که مجوز آن صادر شده است، حجم تشکيلات سازمان به 3 برابر ميزان فعلي افزايش خواهد يافت.
بر اين اساس، مي‌توانيم فارغ‌التحصيلان دانشگاه‌ها را نيز جذب کنيم. البته نيازمند نيروهاي با تجربه هم هستيم؛ بنا بر اين است که در ساختار جديد بتوان نيروهاي باتجربه ساير سازمان‌ها را به سازمان رگولاتوري انتقال داد يا از آنها به صورت پروژه‌اي استفاده کرد. اما علاوه بر اين موارد، يکي از مهم‌ترين مسائل بحث نظام پرداخت است که اميدواريم در آينده، نظام پرداختي‌اي شکل بگيرد که بتوانيم نيروهاي قابل و متخصص را راحت‌ترجذب کنيم.
| 